Magisterio

La Carrera Docente
en América Latina y el Caribe

El propósito de estas notas es mostrar como las políticas que han definido y estructurado la carrera docente y el desarrollo profesional docente en América Latina y el Caribe, lejos de mejorar las condiciones del docente, han tenido un fuerte impacto negativo en la estabilidad laboral, la permanencia y el ascenso.

La UNESCO ha venido haciendo un seguimiento a la situación de los docentes y ha definido orientaciones para las políticas docentes en el marco de la iniciativa “Proyecto Estratégico Regional sobre Docentes para América Latina y el Caribe” que hace parte de la estrategia a nivel mundial de la UNESCO denominada “Profesores para una Educación para Todos”.

Estos estudios e investigaciones destacan “en sus fundamentos la existencia de una triple brecha respecto de la fuerza docente en el mundo en desarrollo –brecha de políticas, de capacidades y de financiamiento–, que estaría poniendo en riesgo las metas de Educación para Todos.”

Los temas críticos que destacan, respecto a la carrera docente, son los siguientes: “a) dificultad para atraer y retener buenos docentes; b) carreras que desconocen fases de la docencia; c) disociación entre carrera y desarrollo profesional; d) tensión entre estructuras salariales comunes y remuneraciones diferenciadas; e) dificultades en la generación de consensos para la evaluación del desempeño.” (1)

Pero ¿qué es la Carrera Docente?

Los profesores interpretan la carrera docente como el nivel de avance que se obtiene en el sistema de incentivos y remuneración de los docentes vinculados con el Estado.

Para la UNESCO la carrera docente es “el régimen legal que regula la vida laboral de quienes ejercen la profesión en el Estado.” (2) Específicamente, se norman los procedimientos de ingreso, permanencia, movilidad y retiro de los profesores del sistema estatal de educación.

Las carreras docentes en América Latina forman parte de un conjunto de políticas que han regulado el ejercicio docente en el marco de dos procesos: la expansión de los sistemas educativos, a partir de los años cincuenta, gracias a las políticas keynesianas y el fin de esta expansión, dando inicio a las carreras docentes bajo la tutela de las políticas neoliberales.

Para estos organismos internacionales resulta fundamental concebir las carreras docentes como instrumentos de desarrollo profesional y no solo como documentos que norman una relación contractual entre el Estado y el magisterio. De esta manera es necesario estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeño profesional; mejoramiento que se mide no por la experiencia y estudios sino a través de la evaluación permanente de competencias y desempeño del docente como eje del ascenso en la carrera.

Para lograr lo anterior se recomienda a los gobiernos de la región diseñar e implementar una política de remuneraciones e incentivos clara y articulada para estimular la labor profesional docente, dejando de lado o negando al docente el salario profesional.

Para ello se debe diseñar e implementar un sistema de evaluación del desempeño “objetivo y transparente”, construido con participación de los docentes y basado en estándares validados por la profesión. Aunque estos organismos resaltan el propósito formativo de la evaluación docente, lo que se logra con la evaluación es el estancamiento del docente en la carrera docente.

“El más reciente informe publicado por el Banco Mundial, Great teachers. How to Raise Student Learning in Latin America and the Caribbean, Bruns y Luque (2014) sostienen que la carrera profesional es una estrategia principal de recompensa financiera diferenciada de mayor eficiencia fiscal y mayores impactos en el desempeño de los maestros.” (UNESCO 2015)

Es decir, bajo las hipótesis de evaluar para mejorar, de esforzarse (individualmente) para alcanzar las metas y de mostrar resultados para demostrar éxito, el trabajo de los docentes está atravesando por nuevas transformaciones que impactan directamente en la noción de profesión docente.

¿Cuál es la característica fundamental
de las carreras docentes en América Latina?

A pesar de las luchas de los docentes, la heterogeneidad en la regulación es la principal característica de las carreras docentes en América Latina. Durante los últimos 65 años el nivel de modificación de la norma ha sido muy diverso.

En los dieciocho países revisados por la UNESCO se encontró:“la coexistencia de sesenta años de regulaciones laborales. La más antigua carrera vigente es la de Costa Rica que data de 1953 y la más reciente es la que regula la vida laboral de los profesores mexicanos promulgada en el año 2013”.

En Chile la carrera docente se estableció en el año de 1991 con repetidas modificaciones de la norma en los años siguientes. En Perú la carrera docente se modificó en su totalidad en el año 2012, cuando se unificaron los dos regímenes laborales existentes.

Además, también encontramos diversidad de niveles legislativos. “Por un lado, existe regulación sobre carreras docentes que forman parte de plataformas constitucionales. Este es el caso de Guatemala y Honduras que, siguiendo una tradición centroamericana, tienen vinculadas las carreras a artículos de sus constituciones nacionales. Existe también una mayoría de países donde como en Colombia y Perú, las carreras docentes están tipificadas como leyes independientes e incluso países como Argentina y Uruguay donde la regulación de la carrera son dispositivos legales de rango inferior a una ley (ordenanzas). Otro es el caso de Ecuador, donde la carrera docente no es una norma independiente, sino que forma parte de la ley orgánica de educación. En países con modelos federales, la heterogeneidad también está presente. En México existe una ley general para todos los estados, mientras que en Brasil existen niveles estaduales y municipales de regulación del ejercicio docente.” (2)

Para la UNESCO esta diversidad de regulaciones en las carreras docentes en la región hace difícil su clasificación, pero “es posible formular una tipología general de carreras docentes en América Latina sobre la base de dos categorías correspondientes a la existencia o no de un enfoque meritocrático que oriente la implementación de las carreras.” (2)

Este enfoque común a todas las regulaciones del trabajo docente trajo consigo mecanismos de evaluación con consecuencias de alto impacto; es decir, evaluaciones del desempeño de los maestros que pueden devenir en la pérdida de la estabilidad laboral.

A pesar del tratamiento dado al tema de carrera docente la UNESCO considera ¨necesario profundizar la discusión dada su alta complejidad por las distintas dimensiones de orden político, económico y propiamente pedagógico que están implicadas, siendo, a su vez, un campo donde se producen sucesivas modificaciones de normativas legales derivadas de cambios políticos y de equipos gubernamentales lo que hace necesario actualizar permanentemente la información. ¨ (UNESCO, 2015)

¿Cómo han influido los cambios políticos y económicos
durante el siglo XX en la carrera docente?

Según C. Vergel (3), a partir del año 1938, como respuesta a la gran depresión económica y a los logros obtenidos por la revolución socialista en Rusia, el imperialismo dejó de lado momentáneamente la política liberal e impuso el modelo keynesiano. Para superar la crisis económica y hacer frente a los avances de la revolución socialista, John Mario Keynes propuso que la inversión privada se complementara con la inversión pública o estatal, de tal manera que un fuerte gasto por parte del estado ayudara a resolver los problemas generados por la crisis, como el alto desempleo y la caída de la tasa de ganancia. Bajo esta nueva doctrina los Estados capitalistas realizaron importantes inversiones en educación. La educación de masas dejó de ser el mero resultado de las necesidades de la industria y la lucha de clases, para pasar a ser parte de la política de la burguesía imperialista, que buscaba desesperadamente recuperar la estabilidad del sistema capitalista y frenar el avance del socialismo.

Contradictoriamente, el desarrollo de la educación de masas y la expansión de los sistemas educativos provocó un desajuste con las necesidades de la industria capitalista, que se reveló incapaz de incorporar a todos los egresados de la escuela o la universidad. La crisis empezó a rondar los sistemas educativos y acentuó las diferencias de clase al proveer de una buena educación a los ricos y embaucar con una pésima educación a los pobres.

A finales de la década del 60 del siglo XX, estalló la crisis económica en Estados Unidos y la crisis política de mayo de 1968 que develaron que para el capital la educación tiene un límite: la ganancia. La educación se reveló como una mercancía que se vende y a cambio el estudiante adquiere conocimientos y habilidades que le servirán en un futuro para venderlas como otra mercancía: fuerza de trabajo.

Así, la política educativa para la educación pública de masas, en todos sus niveles, es cada vez menos viable por la crisis crónica de la economía capitalista pues el aparato productivo no tiene la capacidad de incorporar en su seno a todos los egresados.

Hoy se puede afirmar, sin temor a equivocarnos, que el sistema educativo contemporáneo atraviesa una grave crisis desde los años 60 del siglo XX. Se inició así una ruptura con el modelo keynesiano. Las políticas neoliberales ganaron adeptos dentro de los organismos internacionales. Los neoliberales explicaron la crisis por los gastos excesivos del Estado, su intervención en la economía y el papel jugado por los sindicatos.

Por otra parte, como por arte de magia, el imperialismo “descubrió” que la educación era un gran negocio sin explotar “la enseñanza es una industria de trabajo intensivo, que utiliza grandes cantidades de mano de obra de alto nivel y alto costo … es un mercado mundial, y su volumen de negocio ha alcanzado gran auge en los últimos veinte años en medida, variedad y extensión geográfica. A pesar de ello, poco provecho se ha sacado de sus beneficios potenciales.” (Coobs 1991)

Hoy, para el Banco Mundial y la UNESCO, la educación es una industria de trabajo intensivo que utiliza “grandes cantidades de mano de obra de alto nivel y de alto costo” y por tanto las carreras docentes (léase regulaciones laborales) deben mejorar la eficiencia y la productividad de los docentes no solo en el aula de clase, donde tienen que enseñar a más alumnos por hora y en jornadas más largas, sino a través de las demás ramas de la industria que las circundan como la elaboración de pruebas, libros, textos, material didáctico, publicaciones científicas y educativas.

¿Por qué la literatura latinoamericana y la UNESCO hablan
de dos generaciones de Carreras Docentes en América Latina?

Por lo anterior, la literatura latinoamericana y la UNESCO coinciden en reconocer la “existencia de dos generaciones de regulaciones. La primera generación comprende las carreras diseñadas entre inicios de los años cincuenta y finales de los noventa. Esta primera generación coincide con el desarrollo del Estado de bienestar y se caracteriza por el reconocimiento de los profesores como trabajadores con derechos laborales amparados en el Estado”. (4).

La expansión de los sistemas educativos y las luchas de los docentes originó que el docente fuera reconocido como servidor público con derechos y deberes laborales. Para este tipo de carreras, el empleo docente está concebido “desde la carrera”; es decir, se privilegia la permanencia de largo plazo y el recorrido por la carrera es posible debido a un enfoque credencialista que premia la acumulación de certificaciones (de estudio) y la antigüedad. Es el caso del estatuto docente 2277 en Colombia.

Morduchowicz (2002) ha identificado un conjunto de elementos que caracterizan a las carreras que pertenecen a esta primera generación. Entre los más importantes, “están la promoción automática basada en la antigüedad, la estabilidad laboral, y las estructuras salariales centradas en sueldos básicos y aumentos asociados a ascensos antes que a desempeños individuales; es decir, ascensos basados en la antigüedad y certificaciones antes que en desempeños.”

Las carreras de segunda generación son claramente meritocráticas, se caracterizan por considerar mecanismos de promoción horizontal, incorporación de procesos de evaluación del desempeño, una orientación hacia los resultados y la consecuente implementación de esquemas de incentivos.

En esta generación, la eficiencia y el control se constituyeron en los ejes organizadores de la vida laboral de los profesores. Corresponde a lo que OCDE reconoce como empleo público basado en los puestos; es decir, ocupa el puesto de trabajo aquel mejor capacitado, según un conjunto de indicadores previamente establecidos. Esta centralidad en el puesto supone además impacto en dos asuntos fundamentales: salarios diferenciados por niveles de desempeño y pérdida de la estabilidad laboral.

¿Qué es la meritocracia y cuál es su papel en la Carrera Docente?

La meritocracia es un enfoque neoliberal de gran impacto en las carreras docentes de segunda generación, en donde la permanencia en un nivel específico de la estructura, el declive de esa posición o la conquista de posiciones superiores son producto del mérito, concebido como la capacidad individual que sumado al espíritu competitivo permite alcanzar los logros propuestos.

La consolidación de la meritocracia como sistema de ordenamiento de las posiciones laborales se produjo en el marco de las transformaciones del modelo capitalista durante los primeros años de la década del 80 (Chile, Estados Unidos e Inglaterra) y se consolida a partir de las definiciones tomadas por el “Consenso de Washington” en el año de 1989.

Estas transformaciones se observan en: “Primero, en la apropiación por parte del capital de una porción cada vez mayor del excedente proveniente del proceso de producción. Segundo, en el cambio de modelo de intervención estatal, con énfasis en el dominio político y la acumulación del capital, en detrimento de la legitimación política y la redistribución social. Y tercero, en la internacionalización de los procesos económicos para incrementar la rentabilidad y abrir mercado. De tal modo, siguiendo a Castells, el capitalismo emergería operando a través del nuevo modo informacional de desarrollo, de manera que la fuente de la productividad se basa en la calidad del conocimiento actuando sobre sí mismo” (UNESCO 2015)

¿Cuáles son los elementos específicos de las regulaciones en la Carrera Docente?

Lo dicho hasta aquí nos sirve de marco para el análisis de elementos comunes y específicos de cada una de estas regulaciones, tales como:

  • los mecanismos de acceso a la carrera
  • las estrategias de promoción laboral
  • los procesos de evaluación de la función docente y
  • los procedimientos de salida de la carrera.

Los organismos internacionales han logrado que la evaluación se incorpore a las carreras docentes en la región. La evaluación de la función docente está asociada al ingreso, al ascenso y al propio desempeño docente.

“Los mecanismos de acceso a la carrera son las vías por medio de las cuales un docente inicia su vida laboral regular en el sistema educativo. En todos los países latinoamericanos se han establecido y se desarrollan procedimientos de selección conducentes a incorporar a los mejores profesionales a la carrera.” (2)

En la región prevalece el método de concurso de méritos. Sobre la base del concurso de méritos, como punto de partida, algunos países de la región desarrollan exámenes que permiten conocer el nivel de conocimiento de los postulantes. “Este método de concurso por oposición es siempre un segundo grado de selectividad en los países donde ocurre. No obstante, las carreras docentes más recientes como las de México, Ecuador y Perú incluyen de manera expresa que los concursos por oposición de “lápiz y papel” son complementadas con acciones demostrativas, tales como clases modelo y entrevistas personales.” (2)

En relación a los procesos de evaluación de la función docente: En el Salvador la responsabilidad de la evaluación recae en los Consejos directivos, mientras que en Ecuador el responsable de la evaluación es el Instituto nacional de evaluación educativa. En Perú los representantes de los gremios participan como observadores y en Nicaragua el sindicato de docentes hace parte de la Comisión Evaluativa. En Chile, Colombia y Perú además de las evaluaciones por competencias y desempeño, hacen parte los instrumentos elaborados por los profesores como portafolios, videos de clases magistrales.

En relación con el retiro de la carrera docente, en Nicaragua se pierde el puesto de trabajo si se ejerce otro cargo. En Costa Rica se pierde el cargo o trabajo si la o el docente incitan a actividades contra el orden público y en general las carreras de segunda generación incluyen el retiro por pérdida de la evaluación de desempeño.

¿Qué recomienda la UNESCO?

Para la UNESCO, lo importante es reconocer y premiar el mérito; por tanto, la elaboración de marcos de desempeños, estándares o competencias específicas sobre la función y la práctica docente es un reto que tienen que resolver los sistemas educativos para consolidar las carreras docentes. Formarse desde el inicio para actuar en un marco meritocrático exige un conjunto de competencias básicas que no podrán conseguirse sólo con la formación post inicial.

La tendencia a hacer más meritocráticas las carreras docentes debe incluir la elaboración de planes integrados de estímulos e incentivos al desempeño docente.

Aun así, todo parece indicar que lejos de mejorar las condiciones de vida del docente, el trabajo docente se intensificó y se precarizaron las relaciones de empleo. (Ver recuadro con recomendaciones de la UNESCO)

Algunas reflexiones finales

La conclusión más general a la que podemos llegar es que los elementos neoliberales que estructuran las políticas públicas para la carrera docente y afectan a la identidad profesional del docente, contradicen las declaraciones fundamentales, los deberes y derechos promovidos por los organismos internacionales y gobiernos locales.

Segundo, que la forma que ha tomado el modelo neoliberal en educación en América Latina y el Caribe se caracteriza por la descentralización financiera y administrativa, la centralización curricular, la definición de competencias y estándares, la financiación de la educación basada en la demanda y en la contratación con empresas privadas y con una fuerza laboral docente flexible y tercerizada.

En el nuevo modelo la calidad no es algo que se busca o que es intrínseca a la actividad educativa, sino que es un resultado del mercado. Lo que cuenta en la carrera docente es la eficiencia en el uso de los recursos, el número de horas-clase, el número de estudiantes por profesor y el resultado de las pruebas por competencias y de desempeño. Son condiciones centrales para alcanzar dichos objetivos eliminar los derechos adquiridos por los docentes, destruir sus organizaciones sindicales, liberar las formas de contratación y estimular por medio de pruebas la competencia entre docentes.

Se constata que las políticas docentes, pese a que se proclaman como prioritarias, en los hechos tienden a no ocupar el centro efectivo de las prioridades gubernamentales, porque son de alto costo cuando se proponen afectar al conjunto de la docencia, poco visibles para el público en su implementación, políticamente complejas y de mediano y largo plazo en el logro de los efectos buscados.

Recomendaciones de la UNESCO

  • Buscar reconocer y premiar el mérito sin perder la esencia colectiva de la educación se constituye en un primer gran reto que las políticas de regulación docente deben enfrentar.
  • Resulta fundamental concebir las carreras docentes como instrumentos de desarrollo profesional y no solo como documentos que norman una relación contractual entre el Estado y el magisterio.
  • Formarse desde el inicio para actuar en un marco meritocrático exige un conjunto de competencias básicas que no podrán conseguirse sólo con la formación post inicial.
  • La elaboración de marcos de desempeños, estándares o competencias específicas sobre la función y la práctica docente es un cuarto reto que tienen que resolver los sistemas educativos para consolidar las carreras docentes.
  • Otra consideración sobre regulaciones docentes está relacionada con las características jurídicas de la norma. Hay una tendencia a especificar (aislar la legislación docente de las normas educativas generales) la normatividad docente.
  • La tendencia a hacer más meritocráticas las carreras docentes debe incluir la elaboración de planes integrados de estímulos e incentivos al desempeño docente.

Bibliografía

1. Antecedentes y Criterios para la Elaboración de Políticas Docentes en América Latina y el Caribe UNESCO 2014.
2. Las carreras docentes en América Latina. La acción meritocrática para el desarrollo profesional. Estrategia regional sobre docentes, UNESCO 2015
3. La política educativa del imperialismo para el siglo XXI, Carlos Vergel 2008
4. Desarrollo profesional continuo y carrera docente en América Latina, Terigi 2009
5. Contra la escuela por Tomas Vasconi

Nicolás Verger – Carlos Vergel
Bogotá, 23 de septiembre de 2022

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